如何正确应对美国FDA监管 ——中国医疗器械制造商和美国监管合规

如何正确应对美国FDA监管 ——中国医疗器械制造商和美国监管合规

美国食品药品监管局FDA主要负责针对进入美国市场的各类产品制定监管规则，并针对监管规则进行系统化管理。具体来说，FDA的首要任务是制定和实施与医疗器械生产相关的规章制度， 同时包括与体外诊断设备相关的规定。

自2008年至2014年，FDA实施的境外检查数量增长超过两倍，值得一提的是，中国已成为高频检查地区之一。对于打算把美国作为全球化发展目的地的中国医疗器械制造商们而言，该趋势意味着挑战巨大。境外监管合规已成为制造厂商们不断发展，走向成熟的头号阻力。

对于那些有野心打入美国市场却对美国FDA医药监管和实施细则不熟悉的中国医疗器械制造商们而言，面对中美监管中存在的差异，做到符合美国监管要求，尤其是符合美国食品药品监管局（FDA）的监管要求显得尤为重要。厘清中美监管各项合规细微差别的任务也是十分艰巨。

2015年十月，中国在“十三五”规划中列出了核心投资主题，其中强调了医疗器械和医疗诊断，两者被视为支持中国医疗健康事业发展的重要经济支柱。FDA中国，通过其地方办事处和相关部门强调，中国出口企业不仅需要符合监管要求，还要加强在合规、数据真实性、产品设计、制造、包装、标签、仓储、安装和服务流程方面的良好生产规范（GMPs）建设。制造商们积极应对监管合规视为企业责任，良好的合规意识帮助制造商们打造一条安全的全球供应链。

1.让制造商避免监管处罚的重要步骤

医疗器械制造商们需要避免出现质量违规的情况，以免危及其进入美国高端医疗市场。为符合FDA质量体系要求，制造商们需要建立规范化，系统化 的质量检查流程，确保流程详细备案，以便日后应对合规审计。

对于那些经常违背FDA规则的中国企业，常见陷阱出现在产品设计变化上。即便是产品的简单更改，表面看起来微不足道，实际上也会涉及到重要的合规事宜。例如由于供应商更换引起的数字化界面更新、制造设备更新、软件 升级、生产流程优化，企业可能认为只是多调整了一点外观装饰而已。企业也可能忽略包装、标签以及流程上的变化带来的实质性影响。然而，FDA要求更严格，任何产品上的 细微改变和生产过程中的流程变更，都需要预先在严格控制的基础上进行 全面评估，并在备案后方可应用到产品上。

对于企业遵守FDA监管法规来说，此类变化的合理控制显得十分重要，有必要将其严格融入到公司的质检体系中去。同时，对于公司来说，管理层不仅仅是承担违规带来的处罚，更应该在公司产品和生产流程的质量管理上承担重大责任。通常情况下，质量管理责任若委托给指定部门负责人，如质量监测经理，那么他或她需要直接向管理层汇报。

最终，建立一个健康、全面、细致的质量管理系统是避免监管责罚最直接的解决方案。FDA在“联邦法规第 21条”Code of Federal Regulations Title 21 (21 CFR))中列出了具体的指导意见。这份具有普遍适用性的规 章制度已公布在联邦登记处，该制度已全面覆盖了从产品设计到生产的整个医疗产品价值链。作为全球范围内其他监管机构的重要参考，FDA在自2015年实行至今的生产规范(GMPs) 要求里更新了指导意见，内容涵盖了复合产品在单一实体结构下开发周期中的各个环节。该项指导意见被视为是在联合设备基础上的综合创新，也是在此方向上向前迈出的重要一步。未来系统化的质量管理将会成为一种基本的运营模式，指导医疗器械制造商在复杂的生态系统中不断发展进步，在符合FDA监管要求的基础上，对价值链上的各个环节进行管理。

一般而言，理想的质量管理体系应该从设计、原材料、备案、设备、设施、工艺和预 防措施等方面进行全面把控。重要的是，只有建立在合理监管基础上的管 理方式才能够为企业营造更好的质量 管理环境。

2.细节决定成败

医疗器械制造商发现FDA合规准则较复杂，尤其是当规则不明确，或者留有 解释余地时。对企业来说，达到合规标准的有效措施是进行差距评估，即识 别制造商合规现状与要求的合规水平，以及业内最优实践之间的差距，常用 的解决办法包括自我审计评估。

FDA 的模拟质量评估能够让制造商对比预 设基准，从而评估其表现。同时模拟质量评估也有益于建立行之有效的合规策略。在此基础上，制造商应该对照所有监管要求做系统化复查，确保没有任何要求被遗漏。一个常见问题是，制造商们需要确保整个流程能够在中国企业的质量系统中备案。对于合规要求的诠释可能遇到新的困难；例如，一个经理的签名，无论是出于对处理 投诉的支持，还是无记录证明时对缺 陷的纠正，都可能被FDA质量系统规则（FDA Quality System Regulation (QSR)）认为违规。在这方面，公司应该借助良好的技术架构和IT实施策略来实现自动反馈和数据分析，并通过启用实时纠正方案，来确保质量缺陷的实时跟踪。在某些情况下，当制造商收到FDA警告函时，可根据警告函内容，通过历史数据来为自己辩护。

3.产品或生产流程发生变更时所面临的质量管控——挑战：行为准则

非正式沟通：避免私下口头决定。申请发起人应当遵循书面审批流程，将申请正式变更的表格递交至变更管理委员会完成审批。

申请资料不全：整个流程中，任何决策应做书面备份，包括支持变更的数据验证和数据确认，实施计划，以及生效时间。

培训不足：有效的员工培训对FDA QSR管理体系非常重要。FDA有可能怀疑变更时出现的实施误差是培训不充分所导致的。

综合管理办法：确保该质量体系能够实现从变更申请发起，审核，评估，审批，实施到最终备案的全流程管理。

让制造商们困扰的是，FDA通常会在让 他们自主进行质量管控的时候留出发散空间。例如，制造商需要对已有设备 变更承担责任，保证设备能够安全有效的运行。因此，系统化流程变更管理 也被认为是质量管理体系至关重要的 一部分。具体来说，医疗器械设备管理 设计得过程中，需要对整个研发周期中 的所有设计变化进行审查，以确保所 有变化符合管理要求。

事实上，医疗器械制造商可能违反FDA质量体系的潜在风险有如下四个方面：

第一，美国FDA 21 CFR820.30(a)明确 规定，如果制造商缺乏监控程序设计 和书面备案，就不能够证明他们具备程序设计监控能力和拥有相应的书面备案。

第二，缺乏更正协议和预防措施。依据 美国FDA 21 CFR820.100(a)，公司仅 提供更正措施和预防措施（CAPA）的 大体形式，实际上并未引用任何与更正 措施和预防措施CAPA相关的程序化 训练，也未开始应用CAPA体系。

第三，依据美国FDA 21 CFR820.20(a)， 管理层未能确保质量管理制度化，以及缺乏完善的，已备案的，操作性强的 质量管理规定和工作目标。

最后，依据美国FDA 21 CFR 820.20(c)， 企业没有建立符合管理层审查标准的 审查机制。最终，忽略上述任何一点或 者以上提及的全部质量管控措施都有可能对企业造成深远影响。

从历史角度来看，医疗器械行业盈利空间巨大，尤其在当今美国乃至全球 多数地区进入老龄化社会的趋势下，该行业能够抵御经济下行带来的风险。通过帮助医疗器械制造商加速在市场上资本化的进程，FDA合规专家和顾问将会对制造商进行合规指导，以应对FDA QSR以及ISO FDIS13485的 监管要求。

同时，他们还提供培训，指导公司与FDA合作，了解监管义务，以及根据质量体系的合规要求对现有业务实施整合，以确保两者兼容并包。随着FDA境外监管要求的日益收紧，应该有定期对话，确保企业与中国FDA定期 沟通，以便及时了解合规要求上的最 新动态，使得中国医疗器械制造商们在 一个公平的竞争环境内发展。